Главная  >   Проекты нормативно-правовых актов, обсуждения   >  Проект Административного регламента   >  Замечания АОКИ к проекту административного регламента

Замечания по проекту Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за проведением доклинических и клинических исследований лекарственных средств, а также выполнением правил лабораторной и клинической практики

21 августа 2007 г.

1. Пункт 1.4. проекта содержит классификацию клинических исследований по фазам. Необходимо отметить, что представленная классификация является относительной. В частности, клинические исследования в международной практике действительно различаются по фазам, однако в силу своей относительности подобное деление нигде не закрепляется на уровне нормативно-правовых актов стран.
Более ранний проект административного регламента содержал также жесткое закрепление последовательности фаз, что являлось совершенно неприемлемым. В нынешнем варианте последовательность снята, однако несколько беспокоит сам факт появления в документе данной классификации, не предусмотренной российским либо каким-либо еще законодательством, поскольку не ясна практическая цель включения этого вопроса в административный регламент. Корректность представленной классификации также вызывает определенные сомнения. В частности, в тексте указано, что для воспроизведенных лекарственных средств проводятся клинические исследования биоэквивалентности. Как правило, это действительно так, поскольку при регистрации так называемых дженериков чаще всего требуется доказательство биоэквивалентности. Однако, во-первых, не для всех лекарственных форм возможно проведение исследований на биоэквивалентность (например, это невозможно для инъекционных или наружных форм), во-вторых, никто не запрещает проводить иные исследования дженериков. Включение в регламент указанного текста по умолчанию вводит императивную норму, закрепляя для дженериков только один вид исследований - биоэквивалентность.
В отношении наблюдательных исследований необходимо также отметить следующее. Несомненно, если речь идет о теоретической классификации исследований, наблюдательные исследования должны быть в нее включены. Однако они относятся к так называемым «неинтервенционным» исследованиям, или исследованиям «без вмешательства», то есть назначение исследуемого продукта в подобных исследованиях происходит в рамках рутинной медицинской практики по уже утвержденным показаниям в пределах официально утвержденной инструкции по применению. Подобные исследования в других странах не требуют специального разрешения для проведения. Не требуется оно сейчас и в России. Однако включение наблюдательных исследований в классификацию регламента, по всей видимости, повлечет за собой необходимость прохождения всей разрешительной процедуры, предусмотренной для всех иных видов исследований. Особую сложность это будет представлять, например, для ВУЗов, поскольку большое количество диссертационных работ представляют собой как раз наблюдательные исследования.
Учитывая изложенное, а также то, что обсуждаемая классификация не присутствует в действующем российском законодательстве, предлагаем исключить ее из текста проекта.

2. Подпункт 3 пункта 1.7., подпункт 3 пункта 2.1., а также пункт 3.5. описывают административную процедуру «Рассмотрение результатов клинических исследований лекарственных средств», срок процедуры – 40 дней. Необходимо отметить, что в настоящее время на практике подобная процедура отсутствует.
Согласно замыслу авторов проекта, результатом данной процедуры будет являться «заключение о возможности проведения клинического исследования лекарственного средства». Однако законом «О лекарственных средствах» предусмотрено, что правовую основу проведения клинического исследования составляет решение Росздравнадзора РФ о его проведении. В рамках принятия решения о проведении оценивается вся необходимая документация. В частности, так называемая брошюра исследователя содержит, в том числе, имеющиеся данные о безопасности и эффективности лекарственного средства, полученные в ранее проводимых исследованиях. Результаты клинических исследований требуются также, согласно закону «О лекарственных средствах», при регистрации лекарственного средства.  Закон не предполагает, что для проведения каждого последующего исследования необходимо будет проходить две разрешительные процедуры: получение решения о проведении, а также заключения о возможности проведения.
Кроме того, необходимо учитывать, что сами по себе результаты предыдущих исследований не могут в полной мере служить для оценки возможности дальнейшей разработки. Подобный подход предполагает практическое прекращение разработки лекарственного средства после одного неудачного исследования. На практике же разработка может вестись сразу по нескольким направлениям, исследоваться могут несколько показаний, и, соответственно, результаты могут быть как положительными, так и отрицательными.
Не достигается и заявленная в проекте цель данного этапа. Согласно подпункту 3.5.5. результаты рассматриваются с целью установления:
- выполнения при проведении клинического исследования лекарственного средства решения о его проведении и требований действующих в Российской Федерации правил клинической практики;
- возможности и степени угрозы жизни и здоровью вовлеченных в исследование пациентов или здоровых добровольцев при проведении  клинического исследования лекарственного средства;
- достоверности представленных результатов клинического исследования.
Проблема состоит в том, что указанные цели не достигаются проверкой результатов исследований. Подтверждение выполнения требований по проведению исследований, а также проверка достоверности результатов возможны лишь в ходе самого исследования. Во всем мире (включая Россию) именно для этих целей служат системы мониторинга, аудита и инспекции клинических исследований.
Возможности и степень угрозы жизни и здоровью вовлеченных в исследование пациентов также нет смысла оценивать по результатам уже проведенного исследования. Риски должны оцениваться перед началом исследования (при принятии решения, а также во время прохождения этической экспертизы), и постоянно контролироваться по ходу исследования. Этой цели служат отчеты по безопасности, подаваемые в регуляторные органы и в этической комитет во время проведения исследования.
В то же время необходимо понимать, что введение указанного дополнительного этапа в значительной мере снизит скорость получения разрешений на проведение исследований. В отношении международных многоцентровых исследований данный этап вообще невыполним, поскольку нецелесообразно вычленять из общей статистики результаты, полученные в российских центрах. В случае если российские данные будут анализироваться отдельно от полученных в других странах, их достоверность и статистическая значимость не позволят объективно судить об эффективности и безопасности препарата. В результате введения указанного требования подобные исследования будут переданы в страны, где таких требований нет. Следует заметить, что таких требований нет ни в одной стране мира, причем именно по причине их бессмысленности.
В соответствии с пунктом 18 «Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679, при разработке административных регламентов должно быть обеспечено устранение избыточных административных процедур.
Учитывая изложенное, а также то, что законом «О лекарственных средствах» установлен исчерпывающий перечень документов, регламентирующий возможность проведения исследования, считаем, что административная процедура «Рассмотрение результатов клинических исследований лекарственных средств» должна быть исключена из текста проекта.

3. В подпункте 3 пункта 2.1. (содержание решения о проведении клинического исследования) предлагается исключить текст «информацию о необходимости вывоза из Российской Федерации биологических исследовательских материалов, получаемых в ходе проведения клинических исследований, в количествах, необходимых для проведения лабораторных анализов, предусмотренных протоколом клинического исследования».
Для вывоза биологических образцов с территории Российской Федерации требуется получение отдельного разрешения Росздравнадзора. При рассмотрении заявления на его получение рассматривается также факт наличия решения о проведении исследования. Таким образом, сама по себе информация «о необходимости вывоза», отраженная в решении о проведении исследования, никакой смысловой нагрузки не несет, и не будет являться для таможенных органов документом, подтверждающим право на вывоз биообразцов.
С другой стороны, количество вывозимого материала может меняться по ходу исследования (могут открываться новые центры, увеличиватся\уменьшатся количество пациентов, требоваться дополнительные анализы и прочее). В настоящее время подобные вопросы решаются в текущем порядке, поскольку требуют дополнительного одобрения в Росздравнадзоре, но не требуют исправления выданного решения. Существует опасение, что данная информация, будучи внесена в бланк решения, в случае необходимости внесения изменений потребует и изменения документа, являющегося разрешением на проведение исследования.
Учитывая, что присутствие данной информации в решении о проведении исследования никакой практической нагрузки не несет, однако может  повлечь за собой дополнительные проблемы в случае ее изменения, увеличивающие документооборот и сроки, предлагаем исключить данный текст из проекта регламента.

4. Пункт 2.4. содержит требования к очередности рассмотрения заявлений на получение разрешения на проведение исследований. В частности, предусмотрена возможность приоритетного рассмотрения отдельных категорий заявок. В целом данный механизм представляется искусственным и нецелесообразным с практической точки зрения. Согласно проекта регламента, срок для процедуры принятия решения о проведении исследования составляет 15 дней. Включение в проект приоритетности повышает коррупционную емкость процесса, при этом ни несет в себе никакой практической ценности.

5. В подпункте 3.3.3. в перечне сведений, которые должны содержаться в заявлении о проведении клинического исследования, предлагается исключить слова «описание индивидуальной упаковки».
Во-первых, применительно к лекарственным средствам не используется понятие «индивидуальной упаковки». Различают первичную (внутреннюю), т.е. контактирующую с лекарственным средством упаковку, и вторичную (наружную), в которую помещается первичная упаковка.
Во-вторых, не ясно, что понимается под словом «описание». Если предполагается описание внешнего вида и маркировки, то это может быть невозможно сделать на этапе подачи заявления на проведение клинического исследования.
При этом отсутствует цель указания данной информации, поскольку вид упаковки не может влиять на принятие решения о проведении исследования.

6. В подпунктах 3.3.5 и 3.6.5. предлагается исключить слова «достоверности документов и данных, подтвержденных подписью уполномоченного лица обратившейся организации, на каждом документе». Представляется, что требование о заверении каждого подаваемого документа подписью заявителя представляется избыточным. Сам факт подачи подписанного заявления и комплекта документов подтверждает волю лица представить данную информацию. При этом часть документов, исходящих от заявителя, содержат собственную информацию заявителя, часть представляет собой копии документов, выданных другими лицами/организациями. Таким образом, подпись заявителя, например, на копии заключения комитета по этике никак не может подтверждать достоверность данного заключения. То же самое касается копии решения Росздравнадзора о проведении клинического исследования при подаче заявления на ввоз лекарственных средств. Необходимо также учитывать, что указанное требование о наличии подписи на каждом представленном документе не достигает никакой цели: в случае предоставления вместе с заявлением недостоверной информации ответственность будет одинаковой как по факту подачи подписанных, так и по факту подачи неподписанных документов

7. В подпунктах 3.3.6., 3.4.7. предлагается исключить оформление решения о проведении клинического исследования и разрешения на ввоз лекарственных средств приказом. Согласно подпункту 1 пункта 2.1. проекта административного регламента документом, оформляемым в результате административной процедуры «Рассмотрение документов и принятие решения о проведении клинических исследования лекарственных средств» является решение о проведении клинических исследований лекарственных средств. Согласно подпункту 2 пункту 2.1. проекта документом, оформляемым в результате административной процедуры «Рассмотрение документов и выдача разрешений на ввоз лекарственных средств для проведения исследований или государственной регистрации лекарственных средств» является разрешение на ввоз лекарственных средств. Параллельное, дополнительное к перечисленным документам оформление приказа не представляется целесообразным, поскольку это увеличивает документооборот и ведет к увеличению сроков, необходимых на осуществление соответствующих административных процедур.

8. Пунктом 3.3.9 проекта установлено, что «решение о проведении клинических исследований лекарственного средства действительно при условии сохранения в неизменности всех изложенных в нем сведений». Представляется, что данное положение не вполне справедливо к случаям включения дополнительных центров или увеличения/уменьшения количества включенных в исследование пациентов. Обычно подобные поправки оформляются дополнением к уже имеющемуся решению и не требуют переоформления основного разрешения. Таким образом, действующая практика представляется более приемлемой с точки зрения оптимизации документооборота и сроков прохождения административной процедуры.

9. Пункт 3.4. устанавливает неравные условия ввоза лекарственных средств для различных участников рынка. Так, организации-разработчики или иные юридические лица, действующие по поручению организации-разработчика вправе ввозить только незарегистрированные лекарственные средства, в то время как научно-исследовательским учреждениям, институтам и лабораториям разрешается ввоз как зарегистрированных, так и незарегистрированных лекарственных средств. Учитывая, что в рамках клинических исследований могут исследоваться как незарегистрированные, так и зарегистрированные лекарственные средства, кроме того, зарегистрированные лекарственные средства часто используются в качестве препаратов сравнения, представляется, что нет необходимости в конкретизации, являются ли ввозимые лекарственные средства зарегистрированными или нет. Решающей в данном случае является цель ввоза – проведение клинических исследований.

10. В подпунктах 3.4.2, 3.4.4. слова «организацию государственного контроля производства лекарственных средств» предлагается заменить словами «контроль за проведением доклинических и клинических исследований лекарственных средств». Существующая процедура предполагает, что все разрешительные процедуры, включая выдачу решений о проведении клинических исследований и разрешений на ввоз лекарственных средств для проведения клинических исследований осуществляет отдел, осуществляющий контроль за проведением доклинических и клинических исследований лекарственных средств. Передача части этих полномочий в отдел, осуществляющий организацию государственного контроля производства лекарственных средств представляется нецелесообразным. Разведение взаимосвязанных административных процедур по разным отделам нарушает принцип одного окна, что, в том числе, повышает коррупционную емкость процесса. Кроме того, необходимо учитывать проблему недостатка квалифицированных кадров в непрофильном отделе.

11. Пункт 3.6., административная процедура «Аккредитация и ведение перечня учреждений здравоохранения, имеющих право проводить клинические исследования лекарственных средств» значительным образом усложняет ныне действующую процедуру. Необходимо оговориться, что аккредитация учреждений здравоохранения на право проведения клинических исследований сама по себе представляет избыточный административный барьер. Ранее в законе «О лекарственных средствах» содержалось требование о лицензировании учреждений здравоохранения на право проведения клинических исследований. Впоследствии, при принятии закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» клинические исследования были исключены из лицензируемых видов деятельности. Однако позже барьер был восстановлен, поправками в закон «О лекарственных средствах» было внесено требование об аккредитации учреждений здравоохранения. Международная практика не требует наличия каких-либо специальных лицензий или аккредитации для медицинских учреждений при проведении клинических исследований. Требования по квалификации предъявляются врачам-исследователям, но не медицинским организациям.
Положение об аккредитации учреждений здравоохранения на право проведения клинических исследований в российском законодательстве до сих пор отсутствует. Практика аккредитации является достаточно приемлемой – в первую очередь требуется подтверждение наличия лицензии на медицинскую деятельность, доступ в систему новых учреждений здравоохранения практически не ограничивается.
Проектом необоснованно ужесточается ныне действующий порядок аккредитации, в частности, вводится понятие «область аккредитации» (п.п. 3.6.3., 3.6.7). Подобное дробление аккредитации на отдельные области не предусмотрено действующим законодательством.
Проектом регламента вводятся неприемлемые условия аккредитации: 1) необоснованно расширяется перечень документов, которые необходимо представить для получения аккредитации; 2) вводится процедура проверки учреждения здравоохранения.
Так, например, среди сведений, которые необходимо представить, значатся сведения о кадровом составе учреждения здравоохранения. Данное требование является чрезвычайно трудновыполнимым, например, для медицинских ВУЗов, при том что в исследованиях будет принимать участие лишь незначительная часть кадрового состава учреждения здравоохранения. Требование о предоставлении сведений о материально-технической оснащенности также представляется необоснованным, поскольку в условиях отсутствия установленных требований к составу материально-технической базы отсутствует критерий для оценки подаваемых сведений. Вызывает сомнение обоснованность требования сведений об условиях работы сотрудников, поскольку данный параметр также не имеет никакого отношения к вопросу проведения клинических исследований.
Проблема необоснованно расширенного перечня необходимых документов усугубляется также следующим. Проектом предусмотрено, что в случае внесения любого изменения  учреждение здравоохранение обязано в 10-дневный срок письменно уведомить Росздравнадзор о таких изменениях, а последний должен внести эти изменения в базу данных. Более того, согласно подпункту 3.6.9. решение об аккредитации действует «при условии сохранения в неизменности всех сведений». По сути это касается любых изменений, как в кадровом составе учреждения здравоохранения, так и, например, при приобретении любого оборудования, изменении квалификации и профессионального опыта сотрудников и так далее. Ясно, что подобное требование становится практически невыполнимым, а его введение повлечет за собой отказ учреждений здравоохранения от участия в исследованиях, поскольку невозможно будет организовать подобный документооборот.
Кроме того, как уже указывалось, для принятия решения об аккредитации проектом вводится процедура планового мероприятия по контролю учреждения здравоохранения, которое должно быть проведено в течение 15 рабочих дней. В настоящее время аккредитация осуществляется лишь по результатам документальной проверки. Представляется, что усложнение действующей процедуры в условиях отсутствия утвержденного положения об аккредитации и установленных критериев оценки учреждения здравоохранения является необоснованным. Кроме того, оно является практически невыполнимым: в настоящее время в отделе контроля за проведением доклинических и клинических исследований работает 9 человек, есть определенные опасения, что количество сотрудников может снизиться. Проведение дополнительно к существующей сегодня нагрузке выездных проверок невозможно осуществить в установленные проектом сроки (15 дней), особенно это касается отдаленных от Москвы регионов. В результате установления заведомо невыполнимых требований будет значительным образом затруднен вход на рынок для новых исследовательских центров.

12. Пункт 3.7., административная процедура «Осуществление контроля за проведением доклинических и клинических исследований лекарственных средств» представляет собой совокупность отдельных выдержек из закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Представляется, что данный раздел требует существенной переработки по следующим основаниям. Во-первых, нет нужды в переписывании положений закона в административный регламент, поскольку закон имеет приоритет над любыми подзаконными актами и должен выполняться в любом случае. Во-вторых, ряд используемых выдержек, будучи взятыми из нормативно-правового акта общего характера, не применимы для случаев проведения клинических исследований. Например, не имеет никакого отношения к процессу проведения клинических исследований следующие случаи осуществления внеплановых мероприятий по контролю:
- «получение информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов» (при проведении исследований отсутствуют какие-либо технологические процессы и не возникают аварийные ситуации);
- «при выходе из строя сооружений» (клинические исследования не оказывают влияния на состояние сооружений);
- «при возникновении угрозы загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей».
Не применимы к случаям проведения исследований и положения закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» об отборе образцов (проб) продукции и обследовании окружающей среды.
В то же время имеются давно разработанные и успешно применяемые в мировой практике системы инспектирования клинических исследований, прежде всего это документальная проверка хода исследования с целью подтверждения соответствия деятельности, процедур сбора, анализа и представления данных утвержденному протоколу, стандартным операционным процедурам, нормативным требованиям и так далее.

13. С учетом вышеизложенных замечаний требуют переработки и соответствующие приложения в административному регламенту, представляющие собой схемы исполнения отдельных административных процедур.