Главная  >   Проекты нормативно-правовых актов, обсуждения   >  Законопроект № 471650-4 "О биомедицинских исследованиях"   >  Замечания АОКИ к законопроекту № 471650-4

Замечания Ассоциации организаций по клиническим исследованиям (АОКИ)
к проекту Федерального закона № 471650-4
«О биомедицинских исследованиях»

23.03.2008

I. Общие замечания

1. В проекте недостаточно четко определена сфера действия, а также место предлагаемого закона в системе законодательства Российской Федерации.
Так, наиболее развитой сферой в Российской Федерации являются клинические исследования лекарственных средств¹ . Отношения в указанной сфере регулируются законом «О лекарственных средствах», рядом подзаконных актов. В качестве национального стандарта принят ГОСТ Р 52379-2005 «Надлежащая клиническая практика» (аналог ICH GCP).
В законопроекте напрямую не указано, являются ли предметом его регулирования клинические исследования лекарственных средств (хотя это предполагается из текста). В то же время статьей 2 законопроекта установлено, что «законодательство Российской Федерации о биомедицинских исследованиях состоит из Конституции Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, настоящего Федерального закона, других, принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Таким образом, не упомянут и оставлен за скобками действующий (и принятый ранее предлагаемого) Федеральный закон «О лекарственных средствах» - документ, наиболее полным образом на сегодняшний день описывающий требования к проведению клинических исследований, а также устанавливающий права субъектов таких исследований.
В то же время в «Перечне актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта Федерального закона «О биомедицинских исследованиях»» указано, что принятие данного закона не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения и дополнения действующих актов федерального законодательства или принятия новых.
В этих условиях нерешенным остается вопрос, каким из актов федерального законодательства - действующим законом «О лекарственных средствах» либо законом «О биомедицинских исследованиях», должны будут регулироваться клинические исследования лекарственных средств. Это неизменно приведет к проблемам в правоприменительной практике.

            2. Представляется, что данное в законопроекте определение биомедицинских исследований не вполне корректно. В статье 4 определено понятие «биомедицинского исследования» как исследования с участием человека. В то же время под биомедицинскими исследованиями обычно понимают исследования с использованием любых биологических систем. В это понятие включены как клинические (clinical), то есть проводимые с участием человека в качестве субъекта исследования, так и доклинические/неклинические (pre-clinical/non-clinical) исследования, т.е. проводимые in vivo или in vitro эксперименты, не включающие исследования с участием людей в качестве субъектов.
Таким образом, название законопроекта также не вполне соответствует его содержанию, поскольку последнее затрагивает вопросы исключительно клинических исследований.

            3. В законопроекте отсутствует ряд норм, регулирующих существенные аспекты процесса проведения клинических исследований.
Статья 1 законопроекта устанавливает, что «настоящий Федеральный закон регулирует отношения между исследователями, участниками исследований и надзорными за исследованиями органами, возникающие в процессе планирования и проведения биомедицинских исследований, а также при хранении и использовании научных данных, полученных в процессе проведения биомедицинских исследований».
В то же время текст законопроекта не содержит конкретных норм ни в отношении надзорных органов, ни в отношении хранения или использования каких-либо научных данных.
Представляется также, что подобный законопроект должен регулировать взаимоотношения не только между участниками исследований и исследователями, но и спонсорами таких исследований, также являющихся субъектами данных правоотношений.
Кроме того, представляется, что законопроект должен содержать требования к работе разрешительной системы, то есть, помимо этического одобрения планируемых исследований, описывать государственную функцию по выдаче разрешений на проведение исследований. 

4. Требует серьезного обсуждения предложенная в проекте концепция построения системы этической экспертизы.
1) вызывает сомнение некоторые обозначенные цели деятельности комитета по этике. Так, пунктом 1 статьи 11 установлено, что «комитет по этике предназначен для проведения этического консультирования исследователей, необходимого для принятия решений по адекватности предлагаемых проектов в отношении защиты прав участников исследования, а также для независимого рассмотрения значимости проекта и оценки важности целей исследования». В то же время представляется, что основной целью деятельности комитета по этике должно быть не консультирование исследователей, а анализ этических аспектов планируемого исследования и рассмотрение вопроса об одобрении/не одобрении проведения планируемого исследования с точки зрения защиты прав, безопасности и благополучия субъектов исследования.

2) проект предполагает создание разноуровневой системы этических комитетов, однако не установливает соотношения полномочий комитетов разного уровня. Так, пунктом 2 статьи 11 предусмотрено, что «комитет по этике проводит этическую экспертизу каждого, соответствующего его уровню исследования». Однако необходимо понимать, что проведение даже крупнейших международных мультицентровых исследований осуществляется  на базе отдельно взятых учреждений здравоохранения. И любой локальный комитет имеет право не одобрить проведение исследования в отдельно взятом центре, несмотря на наличие общего одобрения, выданного на уровне национального комитета. Таким образом, представляется, в проекте должны найти отражение вопросы взаимоотношений комитетов по этике различного уровня.

3) вызывает серьезные сомнения предложенная концепция контроля деятельности этических комитетов со стороны государственных органов власти, в частности инспектирование их деятельности. Так, в международной практике этическая экспертиза не относится к государственной функции, осуществляемой органами государственной власти. Система этической экспертизы считается гарантией защиты прав, безопасности и благополучия субъектов исследования со стороны общества. Планируемые исследования проходят параллельную процедуру: одобрение со стороны этических комитетов и разрешение со стороны исполнительных органов государственной власти.
В России же создана ситуация, когда этическая экспертиза проводится под непосредственным патронажем уполномоченного органа государственной власти. Таким образом, нарушается принцип независимости этической экспертизы.
К сожалению, рассматриваемый проект усугубляет данную проблему, поскольку закрепляет принцип инспектирования этических комитетов и оценки проведения этической экспертизы органами государственной власти при отсутствии установленных правил проведения подобного контроля. А сами этические комитеты представляют собой не вполне ясную форму организации. Например, в статье 32 этический комитет напрямую назван государственным органом.

            В то же время законопроект не содержит перечня необходимых документов, которые должны быть предметом рассмотрения комитета по этике. Перечень же информации, которая должна быть представлена потенциальному участнику исследования, как представляется, должен быть дополнен в соответствии с перечнем, установленным ICH GCP.

5. Законопроект содержит большое количество ссылочных норм на нормативные правовые акты более низкого уровня, требующие последующей разработки и принятия.
В частности:
- пункт 3 статьи 10 устанавливает, что уровень проведения этической экспертизы (локальный, региональный, национальный или наднациональный) определяется характером и масштабами исследования в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- пункт 1 статьи 13 устанавливает, что порядок создания и деятельности локального, регионального и национального комитета по этике, в том числе стандартные требования по составу, членству, обучению и ротации членов комитета по этике, а также порядок проведения экспертизы, принятия решения и извещения о нем, последующего наблюдения за ходом исследования, ведения документации и архивирования, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и медико-биологических исследований;
- статья 15 устанавливает, что порядок проведения инспекций комитетов по этике и порядок предоставления информация о результатах инспектирования всем заинтересованным лицам устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с правилами инспектирования, установленными настоящим Федеральным законом;
- статья 16 устанавливает, что разработка системы инспектирования и оценки проведения этической экспертизы входит в полномочия национальных организаций здравоохранения или уполномоченных на то регуляторных органов, а также может осуществляться в ходе международного сотрудничества. В то же время процедуры инспектирования и оценки качества этической экспертизы устанавливаются на основе государственных норм и в соответствии с международными стандартами, разработанными ВОЗ.
- в статье 20 установлено, что факт принятия решения об участии в исследовании документируется подписанием участником биомедицинского исследования формы информированного согласия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
в статье 22 допуск к информации, полученной в ходе исследований, осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим  нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и медико-биологических исследований, и соответствующем Руководству по качественной клинической практики ВОЗ.

На наш взгляд, ряд упомянутых норм требует закрепления на уровне не ниже федерального закона, поскольку в них затрагиваются вопросы обеспечения защиты прав человека (например, порядок подписания информированного согласия), в то же время необходимость разработки ряда иных документов вызывает сомнение.
В любом случае, как показывает практика, снижение уровня принятия нормативного правового акта в большинстве случаев означает также и снижение его качества. Кроме того, потребуется определенное время на разработку упомянутых подзаконных актов, что также означает определенную практическую проблему, прежде всего для текущего процесса проведения клинических исследований лекарственных средств.

6. Законопроект содержит большое количество ссылок на международные договоры и руководства, а также на ряд документов международных организаций. Признавая необходимость гармонизации российского законодательства с законодательством других стран, а также учета общепринятых международных принципов, тем ни менее считаем необходимым сделать замечание в отношении используемой юридической техники. В тексте федеральных законов Российской Федерации не принято делать ссылки на международные нормы, не принятые Российской Федераций, не говоря уж о документах конкретных организаций, не являющихся государственными правовыми актами.
Кроме того, обращаем внимание, что упомянутое в тексте Руководство по качественной клинической практике ВОЗ считается устаревшим, и в настоящий момент находится на этапе пересмотра. В то же время признанным руководством в этой сфере является Руководство по надлежащей клинической практике (Consolidated Guideline for Good Clinical Practice) Международной конференции по гармонизации технических требований к регистрации фармацевтических продуктов, предназначенных для применения человеком (International Conference on Harmonization of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use; ICH).

7. Представляется необходимым проработка вопроса о финансировании затрат, связанных с реализацией проекта. Законопроектом предполагается, что рядом новых, пока еще отсутствующих в законодательстве полномочий наделяется специальный государственный орган исполнительной власти – «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий  нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и медико-биологических исследований». По всей видимости, осуществление данных полномочий потребует дополнительных затрат, финансируемых из федерального бюджета.
Кроме того, предлагаемая система этической экспертизы, а также инспектирования этических комитетов органами государственной власти также потребует затрат, финансирование которых, по всей видимости, также предполагается осуществлять из государственного бюджета.
В то же время в финансово-экономическом обосновании к законопроекту говорится, что его принятие и реализация не потребуют выделения дополнительных средств из федерального бюджета, что представляется сомнительным по вышеуказанным причинам.

II. Замечания частного характера

1. Вызывает серьезные возражения предлагаемый подход к проведению плацебо-контролируемых исследований. Так, статьей 9 устанавливается, что «плацебо допустимо лишь в случаях, когда активное лечение не показано и отсутствуют средства и методы лечения с проверенной и подтвержденной эффективностью».
Необходимо отметить, что подобный подход не соответствует принятой международной практике, и создаст в России необоснованный барьер для проведения ряда плацебо-контролируемых исследований.
В этой связи считаем необходимым обратить внимание на то, что попытка введения строгих ограничений на проведение плацебо-контролируемых исследований уже была предпринята в Хельсинкской декларации ВМА. В частности, пункт 29 декларации установил, что «польза, риски, неудобства и эффективность нового метода должны оцениваться в сравнении с лучшими на текущий момент профилактическими, диагностическими и терапевтическими методами. Это не исключает применения плацебо или отсутствия лечения в тех случаях, когда не существует испытанного профилактического, диагностического или терапевтического метода».
Однако возможность практического применения данного пункта была подвергнута серьезной критике, результатом чего стали специальные разъяснения к данному пункту декларации, добавленные на Генеральной Ассамблее ВМА, Вашингтон, 2002 г. Данные разъяснения гласят: «Настоящим ВМА подтверждает свою позицию в отношении того, что решения о проведении плацебо-контролируемых исследований должно приниматься с крайней осторожностью, и что в общем случае данная методология может использоваться только в отсутствие испытанных методов терапии. Однако проведение плацебо-контролируемых исследований может быть оправдано с этической точки зрения даже при наличии испытанных методов лечения при следующих обстоятельствах:

1. когда существуют убедительные научно обоснованные методологические причины необходимости использования плацебо для определения эффективности либо безопасности исследуемого профилактического, диагностического или терапевтического метода; или


2. когда исследуется профилактический, диагностический или терапевтический метод для нетяжелых заболеваний, и применение плацебо не приведет к повышению риска причинения серьезного либо необратимого ущерба здоровью.»

2. Требуют уточнения условия приостановления исследований, описанные в статье 7 проекта.
Так, устанавливается, что «при появлении дополнительной информации о риске, связанном с проведением исследования, такое исследование должно быть приостановлено или прекращено. Возобновление исследования возможно только в случае, если данные о дополнительных рисках остаются незначительными в сравнении с предполагаемой пользой для участника исследования».
Необходимо отметить, что подобный подход не соответствует международной практике проведения клинических исследований. Так, в случае существенного повышения риска действительно может быть (и должно быть) принято решение о прекращении исследования. Однако безальтернативное решение о прекращении или о приостановлении исследования при выявлении любой дополнительной информации о риске может привести к результатам, прямо противоположным целям защиты интересов субъектов исследования, поскольку речь в этом случае будет идти о приостановлении курса терапии, возобновление которой может не иметь смысла по истечении определенного периода времени.
Более того, основной целью клинических исследований является оценка эффективности и безопасности исследуемого продукта, а значит – получение новой, пока не известной информации о риске. Таким образом, в случае приостановления исследования при выявлении любой дополнительной информации о риске не достигается основная цель, а значит и теряется смысл проведения исследования.

3. Определение спонсора (статья 4 проекта) как «государственной или коммерческой организации, которая осуществляет финансирование исследования» не вполне корректно.
Прежде всего, необходимо отметить, что к основным характеристикам понятия спонсора исследований относятся не только вопрос его роли в финансировании исследования, но то, что указанное лицо инициирует проект, а также несет за него ответственность.
Кроме того, спонсором исследования может выступать не только государственная или коммерческая организация, но также и некоммерческая организация (например, негосударственный институт), и физическое лицо.
Так, ICH GCP определяет спонсора как физическое или юридическое лицо, являющееся инициатором клинического исследования и несущее ответственность за его организацию и/или финансирование.

4. Представляется требующей переработки норма, устанавливающая гражданскую ответственность за вред, причиненный участнику исследования.
Так, статьей 31 проекта установлено, что «вред, причиненный участнику исследования, возмещается тем юридическим лицом, сотрудником которого является исследователь». Это не вполне соответствует как действующему гражданскому законодательству Российской Федерации, так и международной практике возмещения вреда, причиненного участникам исследования. Как было отмечено выше, одним из субъектов отношений, возникающих в процессе планирования и проведения исследований, является спонсор, который заключает соответствующий договор с исследователем и/или медицинским учреждением. Поскольку причинение вреда участнику исследования может быть обусловлено не только неправомерными действиями исследователя, но и спонсора, то ответственность за причинение вреда, в зависимости от причин его возникновения, может быть возложена как на исследователя (работодателя исследователя), так и на спонсора исследования.

5.  Пунктом 5 статьи 3 установлено, что «действие настоящего Федерального закона не распространяется на биомедицинские исследования, проводимые с использованием персональных данных». Не вполне понятно, что подразумевается под такими исследованиями. Так, при проведении любых клинических исследований лекарственных средств имеет место необходимая обработка и защита персональных данных. Возможно предположить, что имелись в виду так называемые «исследования без вмешательства» (неинтервенционные исследования)² . Однако предложенная в тексте формулировка подобных исследований представляется не вполне корректной.
В то же время статья 29 законопроекта посвящена эпидемиологическим и социальным исследованиям. В частности, говорится, что «подобные исследования, сопряженные с минимальными рисками для участника исследования или не предусматривающие таковые, могут быть проведены без непосредственного информирования и получения согласия потенциальных участников исследования, однако подлежат независимой этической экспертизе и согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции в сфере здравоохранения и биологических исследований».
Необходимо отметить, что если в рамках подобных исследований предполагается обработка персональных данных, в соответствии с законом «О персональных данных» может потребоваться получение письменного информированного согласия субъектов персональных данных, в то время как согласование с государственным органом на проведение такого исследования как раз представляется избыточным.

6. Неоправданным представляется ограничение права проведения исследований только учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения (в данном случае повторяется недостаток действующего Федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»). При оценке возможности проведения исследования на конкретной базе должны оцениваться, прежде всего, квалификация исследователя и технические возможности исследовательского центра. При этом никакого значения не имеет статус учреждения здравоохранения (т.е. организационно-правовая форма и форма собственности) при наличии у него действующей лицензии на медицинскую деятельность.

7. Пунктом 2 статьи 6 установлено, что «исследователем может стать только высококвалифицированный специалист, способный адекватно оценить состояние здоровья и соответствие потенциальных участников профилю исследования, принимающий на себя научно-медицинскую и этическую ответственность». Необходимо отметить, что в российском законодательстве отсутствуют такие виды ответственности, как «научно-медицинская» и «этическая». Кроме того, не совсем ясно, что понимается под термином «высококвалифицированный специалист».

8. Пунктом 4 статьи 6 установлено, что «лица, незаконно занимающиеся исследованиями, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Необходимо отметить, что в настоящий момент в Уголовном Кодексе Российской Федерации отсутствует норма, устанавливающая ответственность за незаконное занятие исследованиями, кроме того, отсутствуют критерии отнесения деятельности к незаконной.

9. Статьей 19 установлено, что информация предоставляется участнику исследования на русском языке. Данное положение не соответствует общепринятым международным требованиям по предоставлению информации субъектам исследования. Согласно им, информация должна быть представлена на языке, понятном участнику исследования.
В этой же статье говорится о том, что предоставляемая информация не должна содержать «запугивающей информации и сведений финансового или другого характера стимулирования». Это также не соответствует общепринятым требованиям к информированному согласию. Информация, предоставляемая потенциальному участнику должна содержать все значимые аспекты планируемого исследования. В том числе описание рисков, которые вполне возможно, могут быть оценены как «запугивание». В отношении же финансовых аспектов необходимо отметить следующее. В клинических исследованиях действительно не принято материальное стимулирование участников, возможно лишь возмещение расходов, понесенных в связи с участием, например, оплата транспортных расходов на визиты. Однако это правило не распространяется на ранние фазы исследования, когда в исследовании принимают участие здоровые добровольцы.

10. Статьей 22 устанавливается, что «вся информация, полученная в ходе исследований, является конфиденциальной и подлежит защите в рамках прав человека на неприкосновенность частной жизни и персональных данных». По всей видимости, речь идет о персональной информации участников. Но никак не об информации, полученной в ходе исследования. К последней, в первую очередь, относятся результаты исследований, которые, в соответствии с общепринятыми международными нормами, должны быть в обязательном порядке открыты для ознакомления общественности вне зависимости от положительного или отрицательного исхода самого исследования.

11. Статьей 23 проекта установлено, что не допускается проведение исследований с привлечением в качестве участников лиц, отбывающих административный арест. Данное условие представляется не вполне обоснованным, поскольку административный арест является санкцией за незначительное по тяжести правонарушение и вряд ли может служить основанием для невключение в исследование.

12. К категории уязвимых контингентов, предусмотренных пунктом 1 ст. 24 проекта, относятся также «отдельные лица и сообщества людей, находящиеся в различных условиях финансовой, административной, национальной, религиозной, расовой и другой зависимости».
В то же время пункт 2 указанной статьи устанавливает, что в отношении уязвимых контингентов предполагается соблюдение специальных процедур, тогда как проектом никаких специальных требований в отношении указанной категории не предусмотрено. Кроме того, не вполне ясно, по каким критериям будет определяться наличие той или иной зависимости, а также - в чьей компетенции будет принятие решения об отнесении лица к вышеуказанной категории.

13.  Заголовок ст.34 проекта «Ответственность за нарушение положений настоящего федерального закона» не вполне соответствует содержанию, так как предусматривает иные виды ответственности исследователя за причинение вреда пациенту, помимо материальной ответственности, регламентированной ст.31 проекта.
Следует также отметить, что формулировка: «возмещение ущерба участнику исследования не освобождает исследователя от привлечения его к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ, законодательством субъектов РФ» - не совсем верна. Дело в том, что уголовное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, и не может устанавливаться законодательными органами субъектов РФ. Административное законодательство также находится в совместном ведении РФ и субъектов.  Более корректным и правильным с точки зрения юридической техники, было бы сослаться на действующее законодательство Российской Федерации.

Есть также целый ряд более мелких замечаний по тексту проекта. Однако представляется, что их обсуждение возможно в ходе дальнейшей работы после уточнения общей концепции законопроекта.