Главная  >   Проекты нормативно-правовых актов, обсуждения   >  Проект Федерального закона "Об обращении лекарственных средств"  >  Замечания АОКИ к новой редакции

Замечания
Ассоциации организаций по клиническим исследованиям (АОКИ)
к проекту Федерального закона
«Об обращении лекарственных средств»

04.08.2009

1. Абзацами 39, 40 статьи 4 установлены определения понятий «побочное действие» и «неблагоприятная реакция»:
«побочное действие – вредные, нежелательные эффекты, которые возникают при использовании лекарственного препарата в дозах, рекомендованных для профилактики и лечения заболевания;
неблагоприятная реакция – медицинское событие, связанное с медицинским применением лекарственного препарата, которое представляет собой угрозу жизни пациента, требует госпитализации пациента или её продления, приводит к стойкой нетрудоспособности, инвалидности или смерти пациента, врожденным аномалиям или порокам развития.».

Понятия «побочное действие» и «неблагоприятная реакция» представляют собой две стороны одного процесса. Действие наблюдается у лекарства, а неблагоприятной реакцией считается реакция организма человека на лекарство. Поэтому использование в законе обоих понятий представляется избыточным. Кроме того, в международной практике понятие «побочное» считается устаревшим,  и его стараются не использовать, вместо него используется понятие «нежелательное».
В то же время определение понятия «неблагоприятная реакция», данное в проекте (приводящая к смерти, представляющая угрозу для жизни и т.д.) не соответствует принятому в международной практике и представляет собой определение лишь серьезной нежелательной реакции, но не нежелательной реакции как таковой (последнее понятие шире).

Ниже приведены определения соответствующих понятий, данные в Директиве 2001/83/EC:

Нежелательная реакция
Негативная и непреднамеренная реакция на лекарственный продукт, наблюдаемая у человека при использовании препарата в обычных дозах в целях профилактики, диагностики или лечения заболевания или для восстановления, коррекции или модификации физиологических функций
Серьезная нежелательная реакция
Нежелательная реакция, которая приводит к смерти, представляет угрозу для жизни, требует госпитализации или продления срока госпитализации, вызывает стойкую или выраженную нетрудоспособность или инвалидность, либо врожденную аномалию/ порок развития.

Использование собственного терминологического аппарата, существенным образом отличающегося от принятого в международном сообществе, неизбежно приведет к путанице при мониторинге и обмене информацией по безопасности, прежде всего в отношении тех препаратов, которые, помимо Российской Федерации, находятся в обращении в других странах.

Предлагается:

Привести понятия «побочное действие» и «неблагоприятная реакция» в соответствие с принятыми в международном сообществе.

2. Статьей 5 проекта установлены полномочия федеральных органов государственной власти в сфере обращения лекарственных средств.
Пунктом 1 указанной статьи устанавливается полномочие по принятию и изменению федеральных законов. В соответствии с пунктом 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации полномочие по принятию федеральных законов закреплено за единственным органом государственной власти – Государственной Думой, и, представляется, не требует дублирования в отдельном федеральном законе.

Предлагается:
Исключить из пункта 1 статьи 5 полномочия по принятию и изменению федеральных законов.

3. Законопроектом предлагается существенное изменение механизма государственной регистрации лекарственных средств. В частности, выделяется в качестве отдельной функции «государственная экспертиза лекарственных препаратов» (статьи 14, 28 проекта), которая осуществляется экспертным учреждением в целях государственной регистрации лекарственных препаратов. Государственная экспертиза лекарственных препаратов не включена в полномочия федеральных органов государственной власти, перечисленные в статье 5 законопроекта.
Законопроектом (статья 16) предлагается также создание нового органа – федерального государственного автономного учреждения федерального органа исполнительной власти, созданного для обеспечения исполнения полномочий этого федерального органа по разрешению проведения клинических исследований лекарственных препаратов и по государственной регистрации лекарственных препаратов. Таким образом, данной организации предполагается передать часть государственных полномочий в части оценки эффективности и безопасности лекарственных препаратов. При этом, учитывая, что экспертиза является для заявителя платной, данная экспертная организация становится монополистом на рынке экспертизы лекарственных препаратов.
Согласно концепции законопроекта, процесс государственной регистрации лекарственных препаратов сводится только к регистрации предельной отпускной цены и выдаче регистрационного удостоверения, и не затрагивает вопросов оценки эффективности и безопасности препаратов.
Данный подход не соответствует международной практике, где регистрация лекарственных средств является основным механизмом, на основании которого уполномоченный государственный орган принимает решение о допуске нового лекарственного препарата на рынок. Данный процесс неразрывно связан с оценкой данных по эффективности, безопасности и качеству кандидата в лекарственные средства.
Нигде в мире данный процесс искусственно не разделяется на экспертизу и непосредственную выдачу регистрационного удостоверения. Регистрация (включая оценку данных по безопасности, эффективности и качеству) является полностью государственной функцией, и государство в лице уполномоченного органа несет ответственность за правильность принятого решения по регистрации лекарственного препарата. Нигде экспертиза не передается в другие организации, не являющиеся государственным органом исполнительной власти. Согласно международной практике заявители могут обращаться в экспертные организации (к отдельным экспертам) до этапа регистрации, и получаемые в данном случае экспертные заключения становятся частью регистрационного досье, но не заменяют его, а лишь дополняют имеющиеся данные.
Существующая на сегодняшний день в Российской Федерации государственная регистрация лекарственных средств соответствует описанной международной схеме, и ответственность за правильность принятия решения о регистрации лежит на Росздравнадзоре. В случае принятия предлагаемой нормы ответственность полностью снимается с государственного органа, поскольку он не осуществляет непосредственную экспертизу эффективности и безопасности регистрируемого лекарственного препарата.
Необходимо также добавить, что, согласно п. 3 статьи 7 закона «О техническом регулировании» регистрация является одной из форм оценки соответствия, что еще раз подтверждает недопустимость выделения экспертизы из собственно процесса регистрации.

Предлагается:
Переработать раздел, касающийся регистрации лекарственных препаратов, включив оценку эффективности и безопасности регистрируемых лекарственных препаратов в процесс регистрации, осуществляемый государственным органом исполнительной власти.

4. Статьями 19, 21 законопроекта устанавливается порядок производства государственной экспертизы научной обоснованности и целесообразности проведения клинических исследования лекарственных препаратов, а также принятия федеральным органом исполнительной власти решения о проведении клинического исследования.
В частности, в закон вводится понятие «государственной экспертизы научной обоснованности и целесообразности проведения клинических исследований лекарственного препарата». Как и в случае с регистрацией лекарственных препаратов указанная государственная экспертиза выводится за рамки процесса выдачи разрешения на проведение клинического исследования федеральным органом государственной власти. Согласно тексту проекта, решение государственного органа является чисто техническим, и принимается не на основании оценки планируемого исследования, а на основании наличия у заявителя трех документов: заявления, экспертного заключения и заключения совета по этике.
Экспертиза, необходимая для оценки возможности проведения клинического исследования, должна быть частью процедуры, осуществляемой государственным органом при принятии решения о проведении клинического исследования, как это осуществляется во всем мире. В противном случае федеральный орган исполнительной власти не несет никакой ответственности как за последствия принятия неправильного решения.
Необходимо также отметить, что предлагаемые сроки на получение разрешения (10 рабочих дней для направления заявителя на государственную экспертизу + 60 календарных дней на государственную экспертизу + 3 рабочих дня на направление экспертного заключения заявителю и в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти + 10 рабочих дней на выдачу разрешения о проведении исследования) превышают сроки, установленные, например, европейским законодательством (60 календарных дней). Превышают они и сроки, установленные и действующие в Российской Федерации в настоящее время (35 рабочих дней на экспертизу ФГУ НЦЭСМП + 15 календарных дней на разрешение Росздравнадзора). В результате введения предлагаемой нормы суммарный срок на получение разрешения составит более 90 календарных дней.
Учитывая, что сроки получения разрешения на проведение исследований являются значимым вопросом при принятии решения о возможности размещения международных мультицентровых клинических исследований в той или иной стране, в результате введения данной нормы существенно снизится инвестиционная привлекательность России.

Предлагается:
Включить государственную экспертизу научной обоснованности и целесообразности проведения клинических исследований лекарственных средств в процесс выдачи разрешения на проведение исследования федеральным органом исполнительной власти, а также сократить суммарный срок на получение разрешения до 60 календарных дней.

5. Пунктом 1 статьи 20 проекта предлагается ввести классификацию клинических исследований по фазам.

Необходимо отметить, что представленная классификация является относительной. В частности, клинические исследования в международной практике действительно различаются по фазам, однако в силу своей относительности подобное деление не закрепляется на уровне нормативных правовых актов стран.
Например, предлагаемое определение 1 фазы как установление переносимости лекарственных препаратов у здоровых пациентов не применимо (в первую очередь с точки зрения безопасности и этики проведения клинических исследований) для целого ряда препаратов, предназначенных для лечения СПИДа, гепатита, онкологических заболеваний. 1 фаза исследований (т.е. в исследований, проводимых с целью изучения переносимости) таких препаратов проводятся с участием лиц, больных данными заболеваниями.
Требование о проведении исследований 2 фазы «на ограниченной группе пациентов с определенным заболеванием», делает невозможным клинические исследования профилактических лекарственных средств (включая любые вакцины, в том числе от вируса гриппа А/H1N1), средств для предотвращения и прерывания беременности и других препаратов, предназначенных для здоровых лиц.
Определение цели 4 фазы клинических исследований как «изучения возможностей расширения показаний к медицинскому применению» также некорректно, поскольку в случаях, когда целью исследований ставится новое показание, проводятся полномасштабные исследования более ранних фаз.
Подтверждением неприменимости жесткой классификации и закрепления ее в нормативно-правовых актах является руководство E8 Международной конференции по гармонизации технических требований к регистрации фармацевтических продуктов, предназначенных для применения человеком (International Conference on Harmonization of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use; ICH).
В частности, в пункте 3.1.3. Руководства говорится: «Клиническая разработка лекарств часто описывается как состоящая из 4 временных фаз (I-IV фазы).
Важно признать, что фаза разработки не может служить адекватной основой  для классификации клинического исследования, так как один и тот же тип исследования  может совершаться в различных фазах. Необходимо иметь в виду, что концепция классификации по фазам - описание, а не набор требований. Также важно понимать, что временные фазы не подразумевают фиксированный порядок исследований, так как для отдельных препаратов типичная последовательность неприменима, либо в ней просто нет необходимости.
Например, хотя клинико-фармакологические исследования, как правило, проводятся в первой фазе, нередко такие исследования осуществляются  во время проведения  трех других фаз, но  при этом обозначаются как исследования I фазы.»

Предлагается:
Исключить из законопроекта классификацию по фазам клинических исследований.

6. Пунктом 2 статьи 21 проекта устанавливается, что клинические исследования лекарственных препаратов проводятся в медицинских организациях, аккредитованных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Несмотря на наличие в действующем законе «О лекарственных средствах» требования об аккредитации учреждений здравоохранения на право проведения клинических исследований, данный механизм государственного регулирования является избыточным административным барьером. Ранее в законе содержалось требование о лицензировании учреждений здравоохранения на право проведения клинических исследований. Впоследствии, при принятии закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» клинические исследования были исключены из лицензируемых видов деятельности. Однако позже барьер был восстановлен: поправками в закон «О лекарственных средствах» было внесено требование об аккредитации учреждений здравоохранения. Международная практика не требует наличия каких-либо специальных лицензий или аккредитации для медицинских организаций при проведении клинических исследований, поскольку при проведении клинического исследования не требуется проведения никаких дополнительных процедур, которые выходили бы за рамки лицензии на медицинскую деятельность.

Предлагается:
Пункт 2 статьи 21 законопроекта исключить.
В пункте 3 статьи 21 слова «имеющих право проводить» заменить словами «проводящих».

7. Пунктом 1 статьи 22 законопроекта установлено, что «Руководитель медицинской организации, проводящей клинические исследования лекарственного препарата, назначает исследователя, ответственного за проведение клинического исследования лекарственного препарата,  имеющего лечебную специальность, соответствующую проводимому клиническому исследованию лекарственного средства, со стажем работы по программам клинических исследований лекарственных препаратов не менее пяти лет».

Согласно действующего закона «О лекарственных средствах» исследователем (руководителем программы исследований) может быть врач, имеющий стаж работы по программам клинических исследований лекарственных средств не менее двух лет (пункт 1 статьи 39 закона «О лекарственных средствах»).

Объективных предпосылок для ужесточения требований к исследователям не имеется, поскольку результаты международных исследований, проведенных в России, признаются во всем мире, а их качество удовлетворяет строгим международным требованиям.
По данным официального сайта американского Агентства по контролю за продуктами питания и лекарственными средствами (FDA), начиная с 1995 года в российских исследовательских центрах была проведена 51 инспекция FDA, направленная на проверку качества проводимых клинических исследований лекарственных средств.
Результатом 29 проведенных инспекций стала оценка NAI (No Action Indicated, результат, свидетельствующий об отсутствии замечаний);
Результатом 21 инспекции стала оценка VAI (Voluntary Action Indicated, отдельные, некритичные замечания, не требующие вмешательства регуляторных органов, исправление которых возлагается на самого исследователя);
1 инспекция закончилась результатом OAI (Official Action Indicated, серьезные нарушения, требующие вмешательства регуляторного органа).
Данный единственный случай критичной оценки зафиксирован в феврале 2006 года в Московской городской больнице № 23, исследователь – профессор Ольга Остроумова (необходимо отметить, что опыт работы данного исследователя по программам клинических исследований превышал пятилетний срок).

Для сравнения качества проводимых в России исследований ниже приведена таблица результатов инспекций FDA в ряде стран за тот же период времени (с 1995 г):

Предлагаемые требования к необходимому опыту работы не соответствуют применяемым в международной практике. Согласно п. 4.4.1 ICH GCP, требования к квалификации исследователей сводятся к необходимости наличия образования, профессиональной подготовки и опыта, позволяющих исследователю принять на себя ответственность за надлежащее проведение клинического исследований. Данная квалификация оценивается на основе CV (профессиональной биографии) исследователя.

    Предлагаемое ужесточение требований к исследователям может нанести серьезный ущерб российскому рынку клинических исследований, находящемуся в стадии развития. Если сравнивать емкость российского рынка клинических исследований, например, с рынком США, то в России на сегодняшний день используется лишь 5% его потенциала. Введение в этих условиях ужесточения требований к исследователям приведет к существенному сокращению доступности клинических исследований для российских исследователей, в первую очередь в отдаленных от столицы регионах страны. В частности, в России в силу молодости рынка пока недостаточно исследователей, имеющих стаж работы в клинических исследованиях более пяти лет. Найти исследователя с 5-ти летним опытом участия в клинических исследованиях по редким патологиям будет практически невозможно. По оценкам АОКИ, в результате введения данной нормы рынок действующих исследователей сократится минимум на 25-35%. Невозможно будет открывать новые центры в регионах, где нет исследователей с указанным опытом.
Из 9,500 больничных учреждений России в клинических исследованиях сегодня задействованы лишь 850. Если данная норма будет введена, то путь в клинические исследования для оставшихся 90% лечебных учреждений России и их пациентов будет закрыт.

Требование о необходимости наличия лечебной специальности, соответствующей проводимому клиническому исследованию, еще больше сократит количество действующих квалифицированных исследователей. Так, в соответствии с предлагаемыми изменениями врачи-терапевты будут лишены возможности принимать участие в большом числе исследований. В рутинной медицинской практике врачи–терапевты занимаются лечением широкого спектра заболеваний, что крайне актуально для регионов России, отдаленных от Москвы и Санкт-Петербурга, где количество врачей, имеющих узкую лечебную специализацию, значительно ниже. В силу отсутствия соответствующего диплома послевузовского образования эти врачи, тем не менее, имеют полное право лечить больных, однако лишаются права принимать участие в исследованиях. Пациенты же в свою очередь, особенно в отдаленных российских регионах, лишаются права принять участие в исследовании, поскольку не всегда имеют доступ к врачу, имеющему соответствующую лечебную специальность.

Предложение об ужесточении требования к врачу-исследователю может быть выгодно лишь небольшому количеству исследователей, заинтересованных в том, чтобы международные программы клинических исследований продолжали распределяться внутри узкого круга лиц. К сожалению, такой подход ведет к прямо противоположным результатам, а именно – к ограничению конкуренции, к высокой концентрации протоколов клинических исследований в руках ограниченного количества исследователей и, соответственно, к снижению качества проводимых исследований, а также к росту их стоимости.

Кроме того, предлагаемый подход вступает в противоречие с обсуждаемой в настоящее время стратегией инновационного развития фармацевтической сферы, поскольку вводит фактор, существенно тормозящий развитие важнейшего сектора инноваций – рынка клинических исследований. Принятие нормы, препятствующей проведению исследований в РФ, неизбежно приведет к замедлению, в том числе, развития отечественной фармацевтической индустрии.

Предлагается:
Изложить пункт 1 статьи 22 законопроекта в следующей редакции:
«Руководитель медицинской организации, проводящей клинические исследования лекарственного препарата, назначает исследователя, ответственного за проведение клинического исследования лекарственного препарата, имеющего образование и профессиональную подготовку, соответствующую проводимому клиническому исследованию лекарственного средства, со стажем работы по программам клинических исследований лекарственных препаратов не менее двух лет».

8. Пунктом 5 статьи 25 законопроекта установлено:
«5. Не допускаются клинические исследования лекарственных препаратов на несовершеннолетних, за исключением тех случаев, когда исследуемый лекарственный препарат предназначается для лечения несовершеннолетних или профилактики инфекционных заболеваний в детском возрасте, или когда целью клинических исследований является получение данных о наилучшей дозировке лекарственного препарата для лечения несовершеннолетних. В указанных случаях клиническим исследованиям лекарственного препарата на несовершеннолетних должны предшествовать клинические исследования его на совершеннолетних.»

Предлагаемая редакция нормы (предоставление возможности проведения исследований с участием несовершеннолетних только для лекарственных препаратов, предназначенных для профилактики инфекционных заболеваний в детском возрасте) фактически означает невозможность разработки в России нескольких групп инновационных профилактических средств, имеющих большое значение для системы здравоохранения и общественного здоровья в целом. Так, целый ряд инновационных профилактических препаратов, разрабатываемых в настоящее время, предназначен для предотвращения неинфекционных заболеваний (онкологических болезней, аллергических заболеваний и т.д.). Концепция создания подобных профилактических препаратов предполагает их назначение в детском возрасте, что позволит предотвратить заболевание на протяжении всей жизни индивидуума.
 Требование о том, что клиническим исследованиям на несовершеннолетних должны предшествовать клинические исследования на совершеннолетних также не соответствует международной практике. В настоящее время политика развитых стран направлена на то, чтобы стимулировать фармацевтические компании на разработку лекарственных средств по педиатрическим показаниям. Требование об обязательности педиатрических исследований (в случаях, когда это возможно) введено на нормативном уровне в США (Pediatric Research Equity Act) и в странах ЕС (Regulation (EC) № 1901/2006). Например, в Европейском союзе при планировании будущей регистрации любого нового препарата фармацевтическая компания должна представить  в специальный Комитет по педиатрии Европейского медицинского агентства (EMEA) специальный план по педиатрическом исследованиям (Paediatric investigation plan). При этом отсутствует требование о том, чтобы педиатрическим клиническим исследованиям в обязательном порядке предшествовали исследования с участием совершеннолетних.  

Предлагается:
Пункт 5 статьи 25 законопроекта изложить в следующей редакции:
«Клинические исследования лекарственных препаратов с участием  несовершеннолетних проводятся в случаях, когда исследуемый лекарственный препарат предназначается для лечения, профилактики или диагностики заболеваний у несовершеннолетних, или когда целью клинических исследований является получение данных о наилучшей дозировке лекарственного препарата для лечения несовершеннолетних.».

9. Пунктом 3 статьи 57 проекта установлено, что субъекты обращения лекарственных средств обязаны сообщать в установленном порядке обо всех случаях побочных действий, не соответствующих сведениям о лекарственных препаратах, содержащимся в инструкциях по их медицинскому применению, неблагоприятных реакциях при применении лекарственных препаратов и об особенностях взаимодействия лекарственных препаратов с другими лекарственными препаратами, которые были зарегистрированы при проведении клинических исследований, а также при медицинском применении лекарственных препаратов.
Учитывая, что используемые в законопроекте определения понятий «побочное действие» и «неблагоприятная реакция» некорректны (см. п. 1 комментария), требование о необходимости сообщения информации о побочных действиях наряду с сообщением о неблагоприятных реакциях представляется лишенным логического смысла и не соответствующим принципам мониторинга данных по безопасности, принятым в международной практике.

Предлагается:
Переработать раздел, касающийся мониторинга безопасности, приведя его в соответствие с общепринятыми в международной практике требованиями.

10. Статья 59 законопроекта устанавливает требования к порядку распространения информации о лекарственных препаратах. В соответствии с пунктом 1 статьи 59 проекта информация о лекарственных препаратах, отпускаемых по рецепту врача, может доводиться только до специалистов, в том числе в виде инструкции по применению, предназначенных исключительно для врачей. Таким образом, исходя из смысла пунктов 1 и 2 указанной статьи лекарственные препараты, отпускаемые по рецепту врача и приобретаемые и используемые непосредственно потребителем, не могут сопровождаться инструкцией по применению, поскольку последняя содержит информацию о рецептурном препарате, которая, по смыслу проекта, не может попадать в руки неспециалиста.

Предлагается:
Переработать статью, касающуюся информации о лекарственных препаратах.

11. Абзацем седьмым пункта 1 статьи 62 предлагается признать утратившим силу статью 8 Федерального закона от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О рекламе». Таким образом, предполагается возобновить действие статьи 44 федерального закона «О лекарственных средствах», содержавшей требования к рекламе лекарственных средств. Это противоречит принятой концепции о том, что все нормы, регулирующие рекламную деятельность, должны содержаться в законе «О рекламе». Возобновление действия статьи 44 федерального закона «О лекарственных средствах» приведет к возникновению правовых коллизий, поскольку требования к рекламе, содержащиеся в двух перечисленных нормативных правовых актах, различаются.

Предлагается:
Исключить абзац седьмой пункта 1 статьи 62 проекта